13. Đặt các câu hỏi đúng: Lí thuyết và bằng chứng ^[1]

Về truyền thống tranh luận về chủ nghĩa xã hội, chủ nghĩa xã hội thị trường, và chủ nghĩa tư bản được diễn tả như sự lựa chọn các hệ thống kinh tế khả dĩ. Đây, tôi muốn gợi ý, không phải là cách đặt vấn đề đúng. Câu hỏi thực tế là, Vai trò kinh tế của nhà nước nên là gì? Đặt vấn đề theo cách này, ta nhận ra ngay lập tức khả năng của một dải liên tục (continuum) mà vai trò của nhà nước có thể có, từ vai trò bao trùm mọi thứ ở một số nền kinh tế kế hoạch hoá tập trung, đến vai trò rất hạn chế mà nó có ở Hồng Kông. Chính phủ có thể đóng vai trò can thiệp chủ nghĩa, áp đặt, thí dụ, các loại thuế hiệu chỉnh Pigouve và tiến hành tái phân phối rộng lớn, nhưng nó có thể có vai trò rất hạn chế trong sản xuất. Sở hữu nhà nước về tư liệu sản xuất chẳng là cần cũng không là đủ để đảm bảo sự bình đẳng, hoặc thậm chí để đảm bảo sự hạn chế quyền lực của giới ưu tú nhất định.

Như thế vấn đề không phải chỉ là chính phủ nên đóng “vai trò lớn thế nào” mà là các vai trò cụ thể nào? Cái gì phải để cho thị trường? Sự can thiệp của chính phủ nên mang hình thức gì? Ngay cả ở các quốc gia định hướng thị trường hăng hái nhất, chính phủ có vai trò tích cực trong sản xuất: Tuy chính phủ mua thiết bị quân sự từ các nhà thầu tư nhân, nó không giao việc cung ứng thật các dịch vụ “chiến đấu”. Chương này thẩm tra xem vì sao lại thế.

Tôi đã gợi ý trước dây rằng lòng tin vào thị trường dựa một phần vào các kết quả giải tích về lí thuyết, và một phần vào chứng cớ kinh nghiệm. Sự ủng hộ hệ thống trên cở thị trường chủ yếu dựa vào sự thực là nó đã hoạt động rất tốt, trong rất nhiều khía cạnh. Thế mà với nhiều người quan sát này là không đủ: Họ muốn biết chắc rằng điều này không là một sự tình cờ, là vấn đề may rủi, mà đúng hơn là hệ quả căn bản của cơ cấu kinh tế. Đó là mục tiêu của các “định lí” để cung cấp sự đảm bảo. Ở các chương trước tôi đã cố lí lẽ rằng các định lí chuẩn, các định lí mà sự đảm bảo đó dựa vào trong các năm gần đây, sau khi xem xét kĩ hơn, không tạo cơ sở trí tuệ, hoặc cho kết luận có ảnh hưởng sâu rộng của bàn tay vô hình hoặc cho các kết luận đi kèm liên quan đến phi tập trung hoá và khả năng tách các vấn đề hiệu quả và bình đẳng.


Hồ sơ lịch sử

Bây giờ ta muốn xem kĩ hơn bằng chứng kinh nghiệm. Đáng tiếc, lịch sử không cho ta các cuộc thí nghiệm được kiểm soát. Chúng ta có rất nhiều giai thoại lịch sử, trên cơ sở đó có thể tạo ra sự khái quát hoá nào đó. Vấn đề là tách cái chung khỏi cái cá biệt. Mặc dù có thể đúng là những người không học các bài học của lịch sử bị chỉ trích lặp lại các sai lầm của nó, các bài học lịch sử không luôn được viết rõ ràng. Giống dữ liệu, chúng không nói cho chính mình. Lăng kính qua đó chúng ta nhìn thế giới, kết luận chúng ta muốn rút ra, thường ảnh hưởng đến việc lí giải hồ sơ lịch sử ra sao. Đôi khi có vẻ cứ như là ngay cả kí ức tập thể của chúng ta cũng có xu hướng chọn lựa.

Vì thế, như tôi đã nhắc tới trước đây, sách giáo khoa mới chỉ một thập kỉ trước cho là hồ sơ lịch sử nói rằng các nước và nền kinh tế xã hội chủ nghĩa với “các chính phủ mạnh” (thường là một lối nói trại về cái gì tệ hơn) có thể tăng trưởng nhanh hơn các nền kinh tế thị trường, ít nhất ở giai đoạn phát triển đầu. Sách giáo khoa ngày nay lại cho là hồ sơ lịch sử là hoàn toàn khác. Phải chăng những người theo Bayes ^[2] đã có sự tin cậy thấp đến vậy rằng chỉ mới mười năm kinh nghiệm, có lẽ ngược lại, dẫn đến sự thay đổi như vậy về cách chúng ta đọc hồ sơ lịch sử? Nếu vậy, thì hồ sơ lịch sử may nhất chỉ cho một cơ sở không vững để tiến tới tương lai.

Cái mà lịch sử dạy chúng ta là có một phạm vi khổng lồ của kinh nghiệm: Thành công và thất bại kinh tế đã xảy ra trong các tình huống và hoàn cảnh rất đa dạng. Chẳng có chìa khoá đơn giản nào mà không có nó thì thất bại là chắc chắn, và với nó thì thành công được đảm bảo.


Vai trò khắp nơi của chính phủ

Tôi muốn đánh bạo đưa ra bốn khái quát hoá phù hợp với các vấn đề đang bàn. Thứ nhất, chính phủ đã đóng một vai trò quan trọng trong hầu hết các trường hợp thành công chủ yếu. Chính phủ Mĩ đã đóng một vai trò trọng đại, qua việc cấp đất, trong cấp tài chính cho đường sắt. Vai trò trung tâm của chính phủ Nhật, và đặc biệt vai trò của MITI, và của chính phủ Hàn Quốc trong các trường hợp thành công đó đến nay đã được viết khá kĩ.

Quan điểm, được ưa chuộng trong các năm gần đây giữa các nhà kinh tế học phát triển, rằng chính phủ tất yếu cản trở sự tiến bộ, đặc biệt như kết quả của hành động tìm kiếm đặc lợi không hữu ích về mặt xã hội do hoạt động của chính phủ gây ra, may nhất có sự ủng hộ hạn chế. Có, thực ra, một vài trường hợp trong đó hoạt động chính phủ đã không thành công như chúng đã thành công ở Nhật và Hàn Quốc. (Thậm chí ở các nước này sự thực rằng đã có một số quyết định tồi khét tiếng đã dẫn đến phê bình cho rằng sự tăng trưởng thậm chí có thể còn tốt hơn nữa giả như chính phủ đã không can thiệp. Thí dụ trứ danh nhất là chính phủ Nhật đã thử ngăn Honda tham gia ngành ôtô. Nhưng viễn cảnh này bỏ qua bản chất của “tính có thể sai của con người” đã được nhấn mạnh ở chương 5. Lỗi lầm có trong mọi hệ thống. Vấn đề không phải là có phạm sai lầm, mà là sự phổ biến và các hệ quả của nó. Tuy câu hỏi, liệu Nhật mà không có MITI có thể thậm chí còn thành công hơn, thuộc vào thế giới của lịch sử trái thực tế, sự đồng thuận là nó không thể- một sự đồng thuận mà tôi tán thành). Tóm lại, mặc dù có nhiều trường hợp trong đó hoạt động chính phủ đã không hữu ích, có ít trường hợp khu vực tư nhân đã tự thành công, mà không có sự giúp đỡ lớn của chính phủ.


Chính phủ không hiệu quả?

Điều này đưa tôi đến khái quát hoá kinh nghiệm thứ hai: Mặc dù có nhiều trường hợp của các doanh nghiệp nhà nước không hiệu quả, có một số trường hợp của các doanh nghiệp nhà nước hình như có hiệu quả. Các doanh nghiệp nhà nước ở Pháp cho các thí dụ chuẩn, nhưng có các doanh nghiệp khác, như ở Singapore. Cũng theo hệt cách đó, có đầy rẫy các trường hợp của các doanh nghiệp tư nhân không hiệu quả.

Những lúng túng về lí thuyết

Chúng ta đã nhắc đến rồi rằng sự khác biệt giữa các doanh nghiệp công cộng và tư nhân có qui mô lớn có thể thường được thổi phồng: Cả hai đều phải có sự uỷ thác rộng lớn, với các khuyến khích hạn chế. Herbert Simon, người được giải Nobel cho các đóng góp quan trọng của ông để hiểu các tổ chức ứng xử ra sao, gần đây đã trình bày vấn đề theo cách thế này:

Hầu hết các nhà sản xuất là những người làm công, không phải những người chủ của các hãng…Xem xét từ điểm lợi thế của lí thuyết [kinh tế] cổ điển, họ không có lí do nào để tối đa hoá lợi nhuận của các hãng, trừ ở mức độ rằng họ có thể bị các chủ điều khiển… Hơn nữa, không có sự khác biệt, từ khía cạnh này, giữa các hãng vì lợi nhuận, các tổ chức phi lợi nhuận, và các tổ chức quan liêu. Tất cả đều có cùng vấn đề về khiến nhân viên của họ làm việc theo các mục tiêu của tổ chức. Chẳng có lí do, a priori [tiên nghiệm], nào vì sao lại dễ hơn (hoặc khó hơn) để tạo ra động cơ này trong các tổ chức nhằm tối đa hoá lợi nhuận so với các tổ chức có mục tiêu khác. Kết luận rằng các tổ chức được thúc đẩy bởi động cơ lợi nhuận sẽ có hiệu quả hơn các tổ chức khác không được suy ra trong kinh tế học về tổ chức từ các giả thiết tân cổ điển. Nếu nó đúng về mặt kinh nghiệm, thì các tiên đề khác phải được đưa vào để tính đến điều đó. (nhấn mạnh được thêm vào) ^[3]

Đưa ra những so sách thích đáng: Sự phi hiệu quả trong hoạt động hành chính

Một trong các lí do về khó tìm được bằng chứng kinh nghiệm ^[4] thuyết phục liên quan đến tính phi hiệu quả tương đối của chính phủ là, khu vực công tạo ra các hàng hoá khác và tiến hành các hoạt động kinh tế khác với khu vực tư nhân. Tuy các nghiên cứu chi tiết về vài trường hợp, mà so sánh trực tiếp có thể là thoả đáng – như thu gom rác- có thể là lí thú, chúng không cho chứng cớ trực tiếp về tính hiệu quả tương đối của chính phủ trong các loại dịch vụ mà nó chủ yếu tiến hành. Trong hầu hết các dịch vụ này số đo đầu ra là khét tiếng khó có. Điều này không chỉ đúng với các hoạt động hành chính mà nhiều quan chức bận bịu làm mà cả giáo dục và thậm chí quốc phòng nữa.

Thành tích của khu vực tư nhân trong các lĩnh vực hành chính cũng thường bị phê phán vì tính phi hiệu quả: Thử lấy khoản hoàn trả từ một hãng hàng không hoặc đòi tiền cho hành lí bị mất. Tôi nghi là Cơ quan Thuế vụ Nội địa (IRS) xử lí khiếu nại nhanh hơn nhiều hãng hàng không.

Có lí do lí thuyết vì sao chúng ta có thể không ngạc nhiên về sự phi hiệu quả dường như rộng khắp ở cả khu vực công và tư nhân về công việc hành chính. Lí thuyết kinh tế chuẩn nhấn mạnh tầm quan trọng của khuyến khích. Thực hiện khuyến khích trong hoạt động hành chính không phải là việc dễ.

Chúng ta cần phân biệt giữa các khuyến khích ở mức tổ chức và mức cá nhân, mặc dù một số vấn đề trong thiết kế cơ cấu khuyến khích là chung cho cả hai. Chúng ta phải hỏi, đối với loại hoạt động nào mà khu vực công tiến hành, tổ chức được thưởng cho “thành công” hoặc bị phạt nếu thiếu nó ra sao, và các cá nhân được thưởng và phạt tương tự ra sao.

Đa mục tiêu

Vấn đề đầu tiên là xác định thành công nghĩa là gì. Các mục tiêu của tổ chức là gì? Cá nhân phải thực hiện nhiệm vụ gì? Các vấn đề nảy sinh bởi vì, nói chung, có nhiều mục tiêu. Một trường học có nhiệm vụ không chỉ truyền đạt kiến thức mà cả xây dựng tư cách công dân. Một nhân viên có nhiệm vụ không chỉ tạo ra hàng hoá mà cả huấn luyện nhân viên mới. Về truyền thống các hãng có mục tiêu rõ ràng: tối đa hoá lợi nhuận. Giả như có một tập đầy đủ các giá (cho mọi thời kì, mọi trạng thái tự nhiên), thì sẽ không có sự mơ hồ về điều này gây ra cái gì. Nhưng không có. Các hãng (hoặc chính xác hơn, các nhà quản lí hãng) phải ra quyết định về lợi nhuận ngắn hạn đối lại lợi nhuận dài hạn, về rủi ro đối lại an toàn. Nhìn chung, không có sự thống nhất về các trọng số gắn với các mục tiêu khác nhau mà tổ chức nên theo đuổi. ^[5]

Đo lường đầu ra

Thứ hai, có khó khăn về đo lường đầu ra, để biết chắc tổ chức hoặc cá nhân đã thành công ra sao trong đạt bất kể mục tiêu nào. Trong trường hợp của hãng có một số tiêu chuẩn được xác định rõ- tác động đến giá trị thị trường hoặc lợi nhuận của hãng. (Những cái này không đồng nghĩa, và sự mâu thuẫn giữa hai cái minh hoạ cho vấn đề về đa mục tiêu. Các nhà quản lí có thể, bằng cách đưa ra thông tin sai lệch, làm tăng giá trị thị trường, nhưng điều này có thể có ảnh hưởng xấu lên giá trị thị trường và lợi nhuận ở tầm dài hạn. Minh hoạ thực tiễn của mâu thuẫn này đã được nhắc tới ở các chương trước nơi tôi thảo luận các nghịch lí thuế, các trường hợp khi các hãng hành động làm tăng lợi nhuận được báo cáo hiện thời, tăng giá trị thị trường hiện thời nhưng đồng thời tăng cả giá trị chiết tính hiện thời của các nghĩa vụ thuế).

Tuy với trường hợp các hãng các mục tiêu tổ chức như tối đa hoá giá trị hoặc lợi nhuận có thể dễ định lượng, trong trường hợp của nhiều tổ chức công đo thành tích của các mục tiêu không dễ vậy. Chúng ta đo sự thành công của một hệ thống giáo dục ra sao? Chắc chắn các điểm kiểm tra chuẩn thậm chí không đo lường tốt các mục tiêu được xác định hẹp như những đóng góp cho năng lực kiếm tiền (vốn con người) của một cá nhân.

Trong trường hợp của các đơn vị con, như phòng hành chính của một hãng hoặc một đơn vị nào đó của bộ máy chính phủ, lần nữa có thể không có số đo tốt nào về đầu ra. Số giấy tờ được xử lí không phải là cái thay thế tốt cho sự đạt được các mục đích thật của tổ chức.

Đo lường đóng góp của các cá nhân và tổ chức con đối với đầu ra của tổ chức

Nhưng vấn đề không dừng lại ở đây: Ngay giả như có thể đo thành tích của tổ chức, xác định đóng góp của cá nhân hoặc đơn vị vào thành tích thường hầu như là việc không thể. Mọi hãng cần cán bộ hành chính, nhưng chúng ta có thể đánh giá đóng góp biên của cán bộ đó ra sao? Một số nghiên cứu gợi ý rằng khi người đứng đầu tổ chức chết đi, tính trung bình, giá trị của hãng tăng. Liệu điều này có nghĩa rằng đóng góp biên của anh (chị) ta là âm? Giữa các chức năng hành chính quan trọng hơn ở cả khu vực công và tư nhân là các chức năng mà sẽ đơn giản nhắc tới như quản lí - chọn ra các thành viên của tổ chức, tổ chức họ theo cách có hiệu quả, phân công các nhiệm vụ cho họ dựa trên lợi thế cạnh tranh, động viên họ làm việc tốt (bất luận bằng cơ cấu khuyến khích hay các công cụ khác), và v.v. Như tôi đã lưu ý trước đây, phần giá trị tăng thêm của hãng do ban quản lí chiếm được- tức là, sức mạnh của các khuyến khích quản lí – là khá yếu. Tuy có một dải rộng của các ước lượng này, có sự đồng thuận là các nhà quản lí nhiều nhất chỉ nhận được vài phần trăm của tiền lời từ nỗ lực của họ. Điều này có lẽ có thể hiểu được, căn cứ vào đầu ra đo được (tăng ngắn hạn về giá trị thị trường) là số đo bị nhiễu về mục tiêu (cái có thể liên quan nhiều hơn đến thành tích dài hạn) và căn cứ vào việc có mối liên hệ yếu giữa cái mà ban quản lí làm và giá trị của hãng.

Đo đầu vào

Cuối cùng, có các hoạt động hành chính cần xem xét; hệt như đầu ra là khó đo, đầu vào cũng vậy. Chúng ta có thể đo thời gian, nhưng không thể đo nỗ lực. Đầu ra thường không kết nối chặt với nỗ lực nên đầu ra không thể dùng như cái đo thay cho đầu vào. Ngay cả khi các hoạt động là có thể quan sát được, xác định phải cho mỗi hoạt động công trạng bao nhiêu là khó. Một số nhiệm vụ cần tiến hành có thể là khó và tốn thời gian; các nhiệm vụ khác có thể đơn giản. Thậm chí trong chế tác, nơi đầu ra được xác định rõ, hệ thống khoán sản phẩm gặp khó khăn bởi vì với thời gian, do thay đổi công nghệ, nỗ lực cần để tạo ra một đầu ra cho trước thay đổi. Điều này bắt phải thay đổi khoán sản phẩm, một quá trình, nói giảm nhẹ đi, có thể lôi thôi.

Các hoạt động kiếm đặc lợi: tư và công

Có nhiều tài liệu tập trung vào vai trò kiếm đặc lợi trong khu vực công, và qui tính phi hiệu quả của khu vực này cho các hoạt động kiếm đặc lợi. Kiếm đặc lợi hiển nhiên là quan trọng ^[6] trong khu vực công: Các nhóm quyền lợi đặc biệt và các quan chức có khuyến khích để sử dụng quyền lực nhà nước để hướng nguồn lực cho bản thân họ. Nhiều ràng buộc về các tập quán thuê nhân công có thể được diễn giải như cố gắng để hạn chế đặc lợi có thể kiếm được, và như thế hạn chế mức độ hoạt động kiếm đặc lợi. Nhưng nay chúng ta nhận ra rằng kiếm đặc lợi cũng xảy ra trong khu vực tư nhân. Trong lí thuyết cổ nơi các chủ sở hữu giám sát và điều khiển những người làm thuê một cách hoàn hảo, điều này không thể xảy ra. Công nhân hay nhà quản lí người thử hướng nguồn lực của hãng cho lợi ích riêng của họ- để nhận nhiều giá trị hơn sản phẩm biên của họ - bị đuổi việc ngay lập tức. Trong lí thuyết mới về hãng, nhấn mạnh sự điều khiển không hoàn hảo của chủ sở hữu lên các nhà quản lí, nhà quản lí có thể, và có, hướng nguồn lực của hãng cho lợi ích riêng của họ; họ tiến hành kiếm đặc lợi, lợi cho họ hại cho các cổ đông. ^[7]

Các ràng buộc thông tin không chỉ hạn chế khả năng của các cổ đông để kiểm soát ứng xử kiếm đặc lợi của các nhà quản lí cấp cao, mà chúng cũng hạn chế khả năng của các nhà quản lí cấp cao kiểm soát ứng xử kiếm đặc lợi của các thuộc cấp của họ. Thời gian tuyệt đối cần cho một nhà quản lí cấp trung để chuẩn bị một báo cáo là bao nhiêu? Ở mức độ nào nó được dành cho việc thu thập thông tin, có giá trị biên cho hãng, nhưng cũng làm cho nhà quản lí đó có vẻ khá hơn so với các nhà quản lí khác? Ở mức độ nào các nỗ lực và nguồn lực được nhà quản lí đó vun đắp quan hệ khách hàng thực ra được hướng tới để tăng cường cơ hội làm việc của nhà quản lí ấy? Các mục tiêu cá nhân và tổ chức đan xen nhau rất rắc rối, và trong nhiều trường hợp chúng không mâu thuẫn nhau. Nhưng ở biên chúng thường là, và dường như có ít lí do để nghi ngờ rằng các mục tiêu cá nhân có lẽ thường thắng. ^[8]

Nét khu biệt của hoạt động công: Thiếu cạnh tranh và những khó khăn đưa ra cam kết

Sức thuyết phục của lí lẽ đến đây là (1) bằng chứng ít ỏi mà chúng ta có liên quan đến tính hiệu quả tương đối của các phương thức sản xuất là mơ hồ- đặc biệt khi tính đến bản chất của các hoạt động liên quan- và (2) có các lí do lí thuyết để gợi ý sự tương tự đáng kể. Cả hai phải đối mặt với các vấn đề uỷ thác, cả hai sử dụng hạn chế các sơ đồ khuyến khích, và ở cả hai kiếm đặc lợi là phổ biến. Thế nhưng tôi nghĩ rằng định kiến được nhiều người ưa chuộng, nhìn chung, là đúng: Các hoạt động của khu vực tư nhân, tuy có thể không nhất thiết hiệu quả hơn, xét trung bình chúng hiệu quả hơn. Câu hỏi là vì sao? Tôi lí lẽ rằng các nét phân biệt của khu vực tư nhân, cái giải thích cho sự thực là các hoạt động của chính phủ, thường, nếu không nói tổng quát, là ít hiệu quả hơn, là:

1. cạnh tranh trong khu vực công cộng là yếu hơn,
   
   
2. mối đe doạ chấm dứt tổ chức – như mối đe doạ phá sản trong trường hợp các hãng tư nhân, là yếu hơn,
   
   
3. các doanh nghiệp nhà nước thường đối mặt thêm với các ràng buộc không áp lên các hãng tư nhân,
   
   
4. chính phủ thường đối mặt với các vấn đề cam kết.

Vai trò của cạnh tranh

Chương 7 chỉ rõ tầm quan trọng của cạnh tranh. Các độc quyền, bất luận trong khu vực công hay tư, thường phi hiệu quả. ^[9] Có lẽ thí dụ gây ấn tượng nhất, đã nhắc tới trước đây, là nghiên cứu so sánh thành tích của Đường sắt Quốc gia Canada (công) và Đường sắt Thái bình Dương Canada (tư nhân), cạnh tranh với nhau. Không có bằng chứng rằng doanh nghiệp quốc doanh kém hiệu quả hơn tư nhân. Thảo luận của các chương trước, về tầm quan trọng của khuyến khích và vai trò của cạnh tranh trong tạo ra khuyến khích, làm cho các kết quả như vậy không gây ngạc nhiên.

Cam kết cho ràng buộc ngân sách cứng

Chúng ta cũng đã nhắc đi nhắc lại vấn đề chính phủ có các cam kết đáng tin. Có lẽ cam kết quan trọng nhất là chấm dứt các doanh nghiệp phi hiệu quả. Trong nền kinh tế thị trường tư nhân các hãng đối mặt với ràng buộc ngân sách cứng: Nếu nó không có khả năng cạnh tranh một cách hiệu quả, để bán hàng hoá với giá vượt chi phí sản xuất trung bình, nó chấm dứt hoạt động. Các hãng bất tài như thế bị loại bỏ. Không có cơ chế chọn lọc tự động trong khu vực công cộng. Thực vậy trong nhiều doanh nghiệp công các mục tiêu tài chính và xã hội lẫn lộn với nhau, làm cho khó nói liệu hãng có hiệu quả không. Nếu một công ti thép được chỉ thị giữ nhà máy hoạt động, để tránh mất việc làm, và sau đó bị lỗ, nó sẽ qui lỗ không phải do thiếu hiệu quả, mà cho các ràng buộc bên ngoài áp lên nó. Khi đó chúng ta thay ràng buộc ngân sách cứng bằng ràng buộc ngân sách mềm: Hãng cầu khẩn chính phủ bù lỗ.

Những ngụ ý cho khuyến khích

Trước đây đã nhắc tới tầm quan trọng của các khuyến khích tổ chức, củ cà rốt mà tổ chức nhận được khi làm tốt, và cái gậy cho thành tích tồi. Trong nền kinh tế thị trường có cây gậy lớn: phá sản. Với ràng buộc ngân sách mềm không có công cụ khuyến khích tương tự trong các doanh nghiệp quốc doanh.

Các hệ quả thêm của hạn chế về khả năng đưa ra cam kết

Chính phủ khó đưa ra cam kết có thêm các hệ quả. Tầm quan trọng của hợp đồng- các cam kết bắt buộc hai bên- là quan trọng cho hoạt động của các nền kinh tế tư bản chủ nghĩa; khác đi thì trao đổi giữa kì hầu như không thể. Chính phủ đảm bảo rằng các bên thực hiện cam kết hợp đồng của mình. Nhưng ai đảm bảo rằng chính phủ thực hiện bất kể cam kết nào nó đưa ra? Hơn nữa một nguyên tắc cơ bản của chính phủ dân chủ là mỗi chính phủ có toàn quyền, mỗi chính phủ có quyền ra các quyết định của riêng mình. ^[10]

Những hạn chế này là cố hữu?

Một số trong các hạn chế của chính phủ quan sát được một cách rộng rãi, tôi gợi ý, chúng không là cố hữu. Chính phủ có thể cho phép, thậm chí cổ vũ cạnh tranh, cả với các hãng tư nhân hoặc giữa các đơn vị chính phủ. Chính phủ có thể lập các doanh nghiệp quốc doanh với ràng buộc ngân sách cứng; nó có thể đưa ra các thủ tục có thể chí ít làm tăng chi phí giao dịch gắn với việc làm mềm ràng buộc ngân sách. Nó có thể áp đặt các thủ tục và qui tắc làm tăng một cách hữu hiệu khả năng của các doanh nghiệp nhà nước để thực hiện cam kết. Các công ti do chính phủ sở hữu có thể có cùng địa vị pháp lí như các công ti sở hữu tư nhân, chỉ khác ở chỗ ai sở hữu cổ phần. Mặc dù những thay đổi này sẽ không xoá các khác biệt giữa các doanh nghiệp công và tư, chúng sẽ làm giảm các khác biệt, cho đến mức ứng xử của chúng không phân biệt được.

Các nét khu biệt của chính phủ: Uỷ thác và ràng buộc bình đẳng

Đến đây tôi đã nhấn mạnh việc thiếu các ràng buộc ở khu vực công mà khu vực tư đối mặt: các ràng buộc do cạnh tranh áp đặt và đe doạ phá sản (ràng buộc ngân sách cứng). Để làm tình hình tồi hơn, khu vực công đối mặt với các ràng buộc mà khu vực tư nhân không phải. Các ràng buộc này nảy sinh, như tôi đã nhắc ngắn gọn trước đây, từ quyền lực to lớn của chính phủ: Sự thực rằng chính phủ có quyền cưỡng bách, buộc các cá nhân nộp thuế, có nghĩa rằng các ràng buộc phải được áp đặt sao cho quyền lực đó không bị lạm dụng. Giữa các ràng buộc nảy sinh là những cái nhằm đảm bảo bình đẳng và việc thực hiện thích hợp của vai trò uỷ thác của chính phủ.

Các ràng buộc thông tin và bình đẳng

Ở mức độ lớn các vấn đề mà các ràng buộc này gây ra là từ thông tin không hoàn hảo. Trong thế giới của nhà kinh tế học tân cổ điển sẽ dễ xác định liệu chính phủ có lạm dụng quyền lực hay không. Trong thế giới thông tin không hoàn hảo- thế giới mà chúng ta đang sống mà tôi tập trung vào trong thảo luận này – thì không dễ như vậy.

Các sai lầm

Đầu tiên hãy xét vấn đề sai lầm. Công chúng la ó khi một sai lầm được phát hiện là chuyện có thể hiểu được: Chính là tiền của họ bị lãng phí. (Họ thậm chí còn nghi rằng sai lầm không phải là ngẫu nhiên: Vốn bị chuyển trệch đi. Một nhà thầu bất tài nhận được công việc vì một khoản tiền trả). Cử tri không nhìn thấy các chi phí đã –và đang- phải chịu để làm cho các sai lầm như vậy ít có khả năng hơn. Các nhà kinh doanh có thể nhìn vấn đề một cách lạnh lùng. Họ cân đối chi phí và lợi ích của sai lầm. Trong một số trường hợp họ có thể khá tường minh về sự đánh đổi: Có thể nhận một sản phẩm tin cậy hơn với giá cao hơn. Thị trường phản ứng lại các đánh giá của người tiêu dùng về sự đánh đổi. Nhưng trong lĩnh vực công cộng, mối quan hệ thấy khó hơn, một phần vì chi phí và lợi ích thường do các cá nhân khác nhau chịu (được).

Trong một phỏng vấn một nhà sản xuất lớn về động cơ phản lực cho máy bay, hãng thông báo chi phí cao đáng kể để làm đúng hệt một động cơ cho chính phủ hơn cho khu vực tư nhân. Động cơ cho chính phủ đắt hơn 30 đến 50 phần trăm. Đây là các động cơ có chính xác cùng thiết kế. Chính phủ, tuy vậy, muốn chắc chắn rằng không có sai sót, và rằng tiền được tiêu cho động cơ tuyệt đối không chi cho thứ khác. Chính phủ giám sát hãng chặt chẽ và áp đặt nhiều qui tắc nhằm ngăn lãng phí và sai lầm. Bài học dường như là để tiết kiệm là tốn kém: Có thể tiêu nhiều hơn một đồng để đảm bảo rằng một đồng không bị lãng phí. Chính vì khó để phân biệt giữa các sai lầm chứng tỏ sự bất tài, các sai lầm phản ánh các quyết định tối ưu liên quan đến giám sát, và các sai lầm phản ánh sự vi phạm thực sự về trách nhiệm uỷ thác, và bởi vì chi phí của các sai lầm, khi chúng được phát hiện, do các nhà chính trị gánh chịu, còn chi phí để ngăn chặn sai lầm do dân chúng chịu, nên, tôi nghi, có lo ngại quá về các sai lầm trong khu vực công cộng.

Bất bình đẳng

Giữa các “sai lầm” gây ra giận dữ công khai nhất là các sai lầm gắn với bất bình đẳng. Bất kể ai trong chúng ta, người có nhiều hơn một con, đều biết tầm quan trọng của vấn đề bình đẳng. Không có lời buộc tội nào được nghe nhiều hơn là “không công bằng”. (Thực ra tôi không thể nhớ một lần nào mà tôi nghe thấy ca thán là “không hiệu quả”). Hầu hết chúng ta- sau khi đã chuyển sang vai trò bố mẹ- nhanh chóng thấu hiểu được rằng tính công bằng, giống như cái đẹp, là ở cái nhìn của khán giả. Tất cả các bên đều có thể, đồng thời và hoàn toàn có lí, ca thán rằng mình bị đối xử không công bằng.
Quyền lực của chính phủ càng lớn- quyền đánh thuế- dẫn đến nghĩa vụ nặng nề, ở các xã hội dân chủ, là các khoản tiền thu được như vậy phải được chi tiêu một cách công bằng. Chẳng ai muốn, và chịu, để con cái mình bị đối xử một cách khác biệt với đứa trẻ khác có cùng năng lực. Để đảm bảo vốn được chi tiêu công bằng, chúng ta áp các ràng buộc đáng kể lên chính phủ, các ràng buộc trong nhiều trường hợp xen đáng kể vào hoạt động kinh tế.

Cạnh tranh và bình đẳng

Thiếu cạnh tranh làm trầm trọng lo ngại về bình đẳng. Có sự lựa chọn các hãng hàng không. Nếu một cá nhân nghĩ là một hãng đối xử với mình không công bằng- thí dụ, được xếp một chỗ không thích- sự lựa chọn là dùng hãng hàng không khác. Sự thực rằng sự bất bình đẳng như vậy cũng có thể nảy sinh trong khu vực tư nhân dạy chúng ta một bài học quan trọng: Bất bình đẳng cảm nhận được (và có lẽ thực thế) là không thể tránh khỏi. Nhưng khi chính phủ có độc quyền nhà nước về hoạt động nào đó, chẳng có nơi nao khác để bấu víu vào trong trường hợp có bất bình đẳng.

Các ràng buộc về lương

Ràng buộc lương là một thí dụ về các ràng buộc do bình đẳng gây ra như vậy, đối mặt với chính phủ, nảy sinh từ thông tin không hoàn hảo. Khó đối với công chúng để biết chắc là năng suất lao động của một cá nhân cụ thể nào đó cao đến mức chính phủ trả 500.000 USD một năm. Một khoản lương như vậy lập tức gây nghi ngờ về đặc lợi- vượt quá mức tối thiểu theo đòi hỏi của lí thuyết lương hiệu quả để đảm bảo có nỗ lực cao. Lương như vậy có thể thậm chí gây nghi ngờ về lại quả, đút lót, hay hành động tai tiếng khác như vậy.

Khi một quan chức quyết định trả mức lương đó, không phải từ túi của cá nhân đó mà từ túi công chúng, và đó là khác biệt căn bản giữa thái độ với lương cao trong khu vực công và tư nhân. Khi một hãng tư nhân trả lương đó, có giả định rằng hãng sẽ không trả nhiều thế trừ khi người ấy đáng thế, vì tiền lấy trực tiếp từ túi của hãng. Nếu hãng sai trong đánh giá, nó chịu chi phí. Hoàn toàn khác khi những người đóng thuế bị buộc phải trả chi phí. ^[11]

Có thể có chi phí cao cho các ràng buộc này. Thí dụ, nay chúng ta thừa nhận rằng các hãng thường trả lương vượt quá chi phí cơ hội (lí thuyết lương hiệu quả). ^[12] Lương cao hơn dẫn đến nỗ lực lớn hơn; nó thúc đẩy công nhân làm việc cố gắng hơn. Chí ít, sự đe doạ bị đuổi việc trở nên hiệu quả hơn bởi vì cái giá bị đuổi việc là lớn hơn. Lương cao hơn làm giảm mức luân chuyển lao động. Lương cao hơn dẫn đến số người xin việc lớn hơn, từ đó có thể lựa chọn các nhân viên có năng lực cao hơn, phù hợp hơn với nhu cầu của hãng.

Lương hiệu quả là lương tối thiểu hoá toàn bộ chi phí lao động, tính cả lợi ích của lương cao hơn. Vấn đề là không có cách dễ để biết chắc liệu một cơ quan chính phủ trả lương cao hơn không bởi vì (1) lương cơ hội của nhân viên là cao, (2) “lương hiệu quả” là cao, hoặc (3) nhân viên nhận đặc lợi thuần tuý. Do đó qui tắc công chức hạn chế khả năng định lương của các cơ quan chính phủ. Điều này ngụ ý rằng chính phủ không thể trả lương hiệu quả, ngay cả khi có lợi để làm thế, và nó không thể thuê những người có lương cao, nagy cả khi năng suất cao của họ còn hơn sự đảm bảo cho lương cao.

Lo về lạm quyền tương tự dẫn đến qui chế công chức hạn chế khả năng đuổi việc. Như thế chính phủ bất lực để tạo khuyến khích hữu hiệu- củ cà rốt cho thành tích cao hoặc cây gậy chấm dứt việc làm cho thành tích thấp. ^[13]

Tuy sự tồn tại của ràng buộc lên chính phủ do mối lo về bình đẳng và lạm dụng trách nghiệm uỷ thác gây ra là không thể tránh khỏi, cường độ của các ràng buộc đó thì không. Vấn đề là việc đánh đổi: Nếu nới hơn một chút về bất bình đẳng, tức là một cá nhân có thể nhận nhiều một chút hơn người khác, thì có thể có tính hiệu quả kinh tế đáng kể không? Chúng ta không có chứng cứ mạnh cho điều này, nhưng tôi thiên về tin rằng quả thực chúng ta đã đi quá xa. Hệt như sự bao dung lớn hơn cho sai lầm- hoặc chính xác hơn, sự thừa nhận rằng sai lầm là không thể tránh được và tốn kém để loại trừ- sẽ tăng cường tính hiệu quả và hiệu lực của các tổ chức công, cũng thế sự khoan dung cho bất bình đẳng lớn hơn- hoặc chính xác hơn, sự thừa nhận rằng bất bình đẳng (được cảm nhận) là không tránh khỏi và tốn kém để loại trừ.


Chính phủ và thị trường vốn

Khái quát hoá kinh nghiệm thứ ba là hầu hết mọi chính phủ đều đóng vai trò trung tâm trong các thị trường vốn. Trước tôi đã nhắc đến sự thực rằng các thị trường vốn hầu như luôn không hoàn hảo. Chúng liên quan đến phân bổ vốn. Vấn đề phân bổ vốn là quan trọng và lí thú, chính xác vì thông tin không hoàn hảo. Nếu biết chính xác kết quả của mỗi dự án đầu tư, chính xác khả năng quản lí của mỗi hãng, thì quyết định phân bổ vốn sẽ là tầm thường. Các thị trường vốn liên quan đến thông tin, và thị trường thông tin không hoạt động hoàn hảo, ít nhất không theo cách mà mô hình tân cổ điển chuẩn gợi ý.


Chính phủ và sản xuất trực tiếp

Cuối cùng, như đã nhắc tới trước, chính phủ hầu hết mọi nước có đảm đương vai trò trực tiếp nào đó trong sản xuất. Có lẽ sự tái tư duy gây ấn tượng nhất trong thập kỉ qua về vai trò của nhà nước là liên quan đến các vai trò này.

Sự thất bại của điều tiết và phi điều tiết

Một mặt, phong trào phi điều tiết đã nghi ngờ khả năng của chính phủ kiểm soát trực tiếp các hãng tư nhân. Một lúc một số nhà kinh tế học đã nghĩ rằng điều khiển trực tiếp như vậy là không cần thiết: Kết quả hữu hiệu có thể có với cạnh tranh tiềm tàng, và không có rào cản của chính phủ, cạnh tranh tiềm tàng luôn hiện diện. Các kết luận này bây giờ phải xem là đáng ngờ: Lí lẽ lí thuyết trình bày ở chương 7 (sự hiện diện thậm chí của chi phí lắng chìm nhỏ vô hiệu các kết luận này) và kinh nghiệm ở Hoa kì tiến hành phi điều tiết hoá hàng không đã chứng tỏ rằng các thị trường không được điều tiết có thể đối mặt với các vấn đề nghiêm trọng và rằng lợi nhuận có thể không bị kéo xuống bằng không. Tuy nhiên sự nghi ngờ về năng lực của chính phủ để điều tiết hữu hiệu, và vì lợi ích chung, là đủ mạnh để thất bại của phi điều tiết không dẫn tới xúc động mạnh (giữa các kinh tế gia) rằng cần phải tái điều tiết. Trong một thế giới không hoàn hảo trong đó chúng ta thường đối mặt chẳng với gì khác ngoài sự lựa chọn cái ít hại hơn trong hai cái hại!

Về phạm vi của sản xuất công cộng

Tuy niềm tin vào tính hiệu quả của các thị trường tư nhân thả lỏng có thể suy yếu trong nửa thế kỉ qua, cũng vậy niềm tin về khả năng của chính phủ điều tiết các nhà sản xuất tư nhân, và niềm tin về năng lực của chính phủ như nhà sản xuất thậm chí còn suy yếu hơn. Thập kỉ qua đã thấy một phong trào mạnh hướng tới tư nhân hoá. Rốt cuộc các vấn đề mà tôi nhắc đi nhắc lại – khuyến khích không thoả đáng, do ràng buộc ngân sách mềm gây ra và các hạn chế về lương và chính sách đuổi việc, và thiếu phi tập trung và cạnh tranh- nằm đằng sau thất bại của các doanh nghiệp nhà nước; nhưng những thứ này ít nhất hai hạn chế cuối không tỏ ra là cố hữu trong hành động của chính phủ.

Tuy đến nay có sự cự tuyệt quan điểm rằng có ưu thế rõ rệt của sở hữu nhà nước về các tư liệu sản xuất thiết yếu, vẫn có sự đồng thuận rằng chính phủ không nên giao thầu các dịch vụ quân sự. Ở giữa còn có tranh luận về phạm vi của chính phủ: vai trò của nó trong giáo dục và y tế. Ở Hoa Kì có phong trào mạnh (được tổng thống George Bush ủng hộ) cho hệ thống phiếu trong giáo dục, nơi chính phủ cung cấp phiếu cái có thể dùng ở trường công hoặc tư để trả các dịch vụ giáo dục. Giả như nó được chấp nhận, hệ thống sẽ chắc có chuyển dịch lớn từ cung ứng giáo dục tiểu và trung học công sang tư.

Các nguyên lí chung

Lí lẽ chính cho cung ứng tư nhân về các dịch vụ như vậy là chính phủ ít hiệu quả hơn; lí lẽ chính chống lại nó là cung ứng tư nhân không thể dùng để phản ánh thoả đáng các mục tiêu xã hội. Tôi đã nhấn sâu và lâu vào trường hợp khó chịu cho sự phi hiệu quả của chính phủ. Để tôi quay sang ngắn gọn vấn đề thứ hai, vấn đề phản ánh thoả đáng các mục tiêu xã hội.

Lần nữa tôi muốn nhấn mạnh đến liên hệ giữa cái nhìn về vai trò thích hợp của chính phủ, và các mô hình ta có, cho đến mới đây, được dùng để mô tả nền kinh tế. Nếu giả như có tập đầy đủ các thị trường, nếu thực thi hợp đồng giả như không tốn kém… thì chẳng có vấn đề về chính phủ sử dụng các thị trường để thực hiện các mục tiêu xã hội. Có thể có sự khác nhau thật giữa các giải pháp thị trường tự do và kết quả đáng muốn về xã hội- thị trường tự do có thể gây ô nhiễm quá nhiều. Nhưng sẽ dễ sửa sự méo mó này, bằng cách áp thuế Pigouve. Không cần đến thay đổi về tổ chức kinh tế.

Làm sao có thể dùng hệ thống giá để hướng dẫn nhà thầu tư nhân để thoả mãn các mục tiêu quốc gia về mặt quốc phòng, đặc biệt trong thời chiến? Chúng ta đã giải thích vì sao không có tập đầy đủ của các chứng khoán cho mọi rủi ro. Chắc chắn là không thể đối với chính phủ để hình dung ra tập đầy đủ của các chứng khoán tuỳ thuộc-nhà nước, cái sẽ truyền đạt qua hệ thống giá thái độ của chính phủ về mọi loại rủi ro mà xã hội có thể đối mặt. Hệt như vậy, là không thể với chính phủ để thảo một hợp đồng đầy đủ, qui định cái gì nhà thầu phải làm trong mỗi tình huống. Hoặc hãy xét vấn đề do các hạn chế về trách nghiệm gây ra. Cái gì sẽ xảy ra nếu chi phí cung ứng dịch vụ mà nhà thầu đã nhận là cao hơn nhiều mức dự tính. Nhà cung ứng có thể đơn thuần bội ước hợp đồng. Tổn thất xã hội có thể xảy ra từ thất bại về cung ứng dịch vụ quốc phòng thoả đáng có thể là vô cùng to lớn- vượt xa bất kể cam kết nào mà nhà cung ứng tư nhân có thể đưa ra để đảm bảo thành tích. Với các khoản phạt khả thi đối với thất bại cái không thấm gì so với tổn thất xã hội do thất bại gây ra, không thể khiến các nhà cung ứng tư nhân bằng các phương tiện tiền tệ để đầu tư mức nỗ lực thoả đáng nhằm ngăn chặn thất bại.

Khi thất bại xảy ra, khó khẳng định liệu do thiếu nỗ lực của nhà thầu hay vì sự kiện mằn ngoài tầm kiểm soát của nó. Chừng nào mà khuyến khích để loại bỏ thất bại bị yếu đi, có ngờ vực rằng do thiếu nỗ lực. Nhưng chừng nào mà nỗ lực không thể được giám sát một cách chính xác, không thể có khả năng thiết kế các hợp đồng để thưởng cho các nhà thầu trên cơ sở nỗ lực của họ hơn là thành tích của họ. (Chính xác hơn, căn cứ vào sự không ưa rủi ro, chi phí của nhà nước cho việc dựa chủ yếu lên đầu vào bị nhiễu hoặc thậm chí tín hiệu đầu ra là đủ lớn sao cho chỉ dựa hạn chế vào số đo đầu vào hay đầu ra được áp dụng).

Danh sách các thế mạnh và yếu so sánh của sản xuất nhà nước và tư nhân được nhắc tới đến nay không phải đầy đủ. Vấn đề khác thường xuyên gây lo ngại liên quan đến giám sát: Thường với sản xuất tư nhân hệ thống giám sát hiệu quả hơn. Khi các hộ gia đình hợp đồng trực tiếp cho dịch vụ dọn rác, họ có khuyến khích để đảm bảo rằng công việc được làm tốt. Khi dịch vụ được nhà nước cung cấp, thì chắc được cung cấp không đều. Trong trường hợp đó có vấn đề ăn không. Nếu dịch vụ được cải thiện cho tôi, nó tốt hơn cho mọi người. Mỗi người hi vọng rằng ai khác sẽ cố gắng cần thiết để cải thiện chất lượng dịch vụ. Tuy vậy, phần lớn sự khác biệt về giám sát liên quan nhiều hơn đến bản chất của hàng hoá được sản xuất hơn là nó được sản xuất ra sao. Khi hàng hoá tư được nhà nước sản xuất, như thu dọn rác, thì giám sát tư nhân là khả thi, và thậm chí khi nhà nước cung cấp, thường có phản hồi mạnh từ người nhận cho nhà cung cấp. Khi nhà nước sản xuất hàng hoá công cộng, như quốc phòng, giám sát tư nhân, nói giảm thiểu đi, là khó hơn.

Điều này đưa chúng ta trở lại chủ đề đã chạm đến trước ở chương này: Phần lớn sự khác biệt giữa tính hiệu quả của khu vực công và tư liên quan đến bản chất của dịch vụ được cung cấp. Vấn đề hiệu quả có khả năng hơn sẽ nảy sinh trong hoạt động hành chính, nơi giám sát là khó hơn, và trong cung ứng hàng hoá công, nơi vấn đề ăn không về giám sát nảy sinh.

Song vẫn có khác biệt, thí dụ, về các ràng buộc đối mặt mỗi khu vực, và không ngạc nhiên, các ràng buộc này tạo ra khác biệt về ứng xử. Mối quan tâm chính của chúng ta phải thứ nhất để hiểu các lĩnh vực trong đó chính phủ chắc có lợi thế, và thứ hai, nhận ra các bất lợi đối mặt với chính phủ, để xem các chương trình chính phủ có thể được thiết kế ra sao để chịu bất lợi ít nhất, và đồng thời gặt hái bất kể lợi thế có thể nào từ sự đính líu của chính phủ.

Với các dịch vụ như quốc phòng có các vấn đề căn bản với “thầu khoán” (tức là, sử dụng cung ứng tư nhân) hạn chế phạm vi của nó. Sự cung ứng công nào đó là không thể tránh khỏi. Điều này không có nghĩa, rằng sự “sắp xếp” hiện tại là đúng: Có phạm vi cho sản xuất tư nhân nhiều hơn (ước lượng hiện tại là khoảng một phần tư chi tiêu quốc phòng được giao thầu), hoặc có thể hình dung là hiệu quả hơn cho sản xuất nhiều hơn trong các hãng công.

Giáo dục: Một nghiên cứu tình huống

Giáo dục minh hoạ tốt nhiều vấn đề mà tôi nêu ra ở đoạn này. Bất luận ở khu vực công hay tư, các khuyến khích tài chính đóng vai trò tương đối nhỏ đối với người làm (giáo viên) và các nhà quản lí (hiệu trưởng và nhà quản lí). Bất kể ở khu vực công hay tư, hầu như không lương của ai dựa vào thành tích.

Vì đầu ra của các tổ chức giáo dục là khó quan sát, “sai lầm” và phi hiệu quả -theo nghĩa qui ước của các từ này- là khó phát hiện. Sự bất bình đẳng về phân bổ nguồn lực là dễ thấy. Nên sự chú ý được hướng tới để loại bỏ nó.

Tôi đã nhắc tới trước là ở Hoa Kì có nỗ lực nhỏ, song kiên quyết, để đưa hệ thống phiếu vào sử dụng - phiếu có thể dùng ở trường công hoặc tư- cái có thể cho phép các cá nhân lựa chọn. Những người chủ trương lí lẽ rằng phải để cho thị trường hoạt động. Các thị trường cho giáo dục, những người phê phán cho là, không giống các thị trường cho các hàng hoá chuẩn. Về điểm này, không nghi ngờ gì họ đúng. Các giả thiết về những người tiêu dùng am hiểu mua các mặt hàng đồng đều trong các thị trường cạnh tranh hoàn hảo, cần thiết để có hiệu quả chuẩn gắn với các thị trường cạnh tranh, đơn giản không thích hợp với các thị trường giáo dục.

Tôi tin là cạnh tranh có lợi cho giáo dục. Song khi lí lẽ bảo vệ cạnh tranh, tôi không dựa vào sự tương tự yếu ớt giữa giáo dục và các hàng hoá khác. Đúng hơn, tôi coi cạnh tranh như một cách để giải quyết cái, theo nghĩa qui ước, được coi là khuyết tật thị trường, như bất lực để thiết kế sơ đồ khuyến khích tài chính trả công hữu hiệu cho đầu vào hay đầu ra, và thiếu thông tin về công nghệ làm cho khó biết liệu một tổ chức có hiệu quả không.

Bây giờ chúng ta hiểu rõ khác biệt giữa tài trợ công và sản xuất công. Tuy có lí do tốt cho tài trợ công cho giáo dục, lí lẽ rằng quĩ công phải được dùng hầu như riêng (ở Hoa Kì) cho giáo dục do nhà nước cung cấp xem ra rất ít thuyết phục. Dù là, vì lí do này hay khác, ta hạn chế ngân quĩ cho giáo dục do nhà nước cung cấp, không có lí do vì sao không thể tái tổ chức hệ thống giáo dục để cho phép nhiều cạnh tranh và lựa chọn hơn giữa các trường.


Những nhận xét kết thúc

Chương này đã thử đưa vào khung cảnh vấn đề vai trò của chính phủ trong sản xuất. Tranh luận xã hội chủ nghĩa đối lại thị trường đã nêu câu hỏi theo cách sai. Câu hỏi đúng không phải là phương thức sản xuất nào ưu việt hơn, mà là các lợi thế so sánh của mỗi khu vực là gì, phạm vi thích hợp cho mỗi khu vực là gì? Trong xác định phạm vi thích hợp cho mỗi khu vực, cần phải tính đến phạm vi và hạn chế của điều tiết nhà nước về sản xuất tư nhân, cũng như hạn chế về sự kiểm soát của nó với sản xuất công (dẫu có bất thường như nó có thể tỏ ra).

Chính phủ khác các tổ chức tư nhân. Nó có quyền lực mà tư nhân không có. Sự tồn tại của các quyền lực đó dẫn đến các ràng buộc, mà khu vực tư nhân không phải đối mặt. Các quyền lực và ràng buộc này tạo ra các lợi thế so sánh: Các hoạt động kinh tế nhất định có thể được phân hiệu quả hơn cho một khu vực này hay khu vực khác. Một mục tiêu quan trọng của kinh tế học công cộng về khu vực công là khám phá ra các lợi thế so sánh đó.

Đồng thời tôi đã lưu ý rằng một số khác biệt giữa khu vực công và tư có thể đã bị thổi phồng- chúng khác nhau về các hoạt động được theo đuổi, không khác về khu vực trong đó chúng được theo đuổi. Khu vực tư nhân đối mặt vấn đề khuyến khích (người uỷ thác- đại lí) không kém các tổ chức công.
Một số khác biệt không là cố hữu mà nhiều hơn là hệ quả của tập quán chung. Quan trọng nhất trong số này là thiếu cạnh tranh và tập trung hoá cao độ. Các tổ chức nhà nước chẳng kém các tổ chức tư nhân, đều không thích cạnh tranh. Sự khác biệt là chính phủ có quyền cấm cạnh tranh, các tổ chức tư nhân thì không – và thực vậy chính phủ coi một trong các vai trò của mình như kiềm chế các tập quán không lành mạnh nhằm giảm cạnh tranh.

Tôi đã mô tả các ràng buộc của chính phủ, đáp lại quyền lực lớn của nó, dẫn một cách tự nhiên ra sao đến tập trung vào sự bình đẳng và tránh sai lầm, các mối lo ngại đến lượt nó dẫn đến tệ quan liêu và phi hiệu quả. Vì hệ thống không tính thoả đáng đến các chi phí để đảm bảo bình đẳng và tránh sai lầm, tôi đã lập luận rằng lo ngại về bình đẳng và tránh sai lầm là quá đáng. Tôi nghi là chỉ thị bằng lời cho các tổ chức công cộng phải cân bằng hơn, tính đến chi phí và lợi ích, không chắc có mấy kết quả. Môi trường trong đó các tổ chức công hoạt động phải được thay đổi để cho ứng xử cá nhân và tổ chức thay đổi. Sự thay đổi môi trường có các kết quả ấn tượng nhất và hiệu quả nhất, theo tôi, là đưa ra nhiều cạnh tranh hơn. Ngay cả thiếu điều đó, có các thay đổi làm cải thiện hiệu quả và hiệu lực của khu vực công. Sự thừa nhận rộng rãi hơn một số đánh đổi mà tôi nhận diện ra ở chương này có thể là điểm tốt để xuất phát.

© 2005 talawas

---

^[1]Chương này dựa một phần vào bài báo trình bày tại cuộc họp chung của Viện Hàn lâm Khoa học Xã hội Trung Quốc và Viện Hàn lâm Khoa học Quốc gia (Mĩ), tại Wingspreads, Wisconsin, Tháng 12-1980.
^[2]Nhà thống kê học với định lí Bayes nổi tiếng về tính xác suất (có điều kiện).
^[3]Simon (1991), p. 28.
^[4]Về các trích dẫn đến bằng chứng thoả đáng nào đó, xem Stiglitz (1988b, 1991c). Nhiều nghiên cứu tốt hơn đưa ra một nỗ lực can đảm để điều chỉnh cho các hoàn cảnh khác nhau của các cộng đồng trong đó các dịch vụ công cộng và tư nhân được cung cấp, nhưng các điều chỉnh thường (theo tôi) là không hoàn toàn thuyết phục. Các cộng đồng trong đó cung ứng tư nhân được chọn thường khác nhau ở nhiều khía cạnh khỏi các cộng đồng khác, và không phải tất cả các cách có thể được đưa vào các hiệu chỉnh thống kê được dùng trong nghiên cứu kinh tế học lượng. (Do đó có thể có thiên lệch chọn mẫu đáng kể). Hơn nữa hiệu ứng Hawthorne có thể nảy sinh trong các trường hợp mà tư nhân cung ứng các dịch vụ công được tiến hành trên cơ sở thử nghiệm. Như vậy các kết quả thường được nhắc tới về tính hiệu quả lớn hơn của chống hoả hoạn ở Scottsdale, Arizona, dường như bị cả hai nguồn thiên lệch.
^[5]rong trường hợp hãng, nhìn chung, do thiếu một tập đầy đủ của các thị trường, các cổ đông sẽ không thống nhất về các mục tiêu, như tôi đã nhắc đến ở chương 2.
^[6]Xem, thí dụ, Bhagwati (1987), Kreuger (1987), và Buchanan (1986).
^[7]Xem thảo luận ở chương 5 và chương 6.
^[8]Các điểm này được nhấn mạnh trong Hannaway (1989).
^[9]Tất nhiên lí thuyết chuẩn cho rằng một độc quyền tư nhân có hiệu quả hoàn toàn. Nó muốn tối đa hoá lợi nhuận, và nó làm vậy bằng cách tối thiểu hoá chi phí. Phê phán độc quyền không phải là vì nó phi hiệu quả, mà là nó sản xuất quá ít. Quan sát sơ các độc quyền gợi ý rằng kết luận này đơn giản là sai. Leibenstein (1966) cho một giải thích, bằng cái ông gọi là tính phi hiệu quả X. Kinh tế học thông tin hiện đại đã cung cấp cơ sở chặt chẽ cho việc hiểu loại phi hiệu quả này, bằng các lí thuyết về quyền tuỳ ý của nhà quản lí.
^[10]Trước tôi đã thảo luận các hệ luỵ của điều này đến quá trình tư nhân hoá. Xem chương 10. Ở đó tôi lưu ý rằng chính phủ có thể ảnh hưởng đến các chi phí giao dịch đối mặt với chính phủ tiếp theo, và như thế ảnh hưởng đến ứng xử của nó.
^[11]Trong các năm gần đây, ở Hoa Kì, có sự yếu đi đáng kể về giả định rằng lương cao hơn của các nhà quản lí chóp bu phản ánh năng suất cao hơn. Trong đoạn trên tôi đã nhân cách hoá hãng. Tôi nói, thí dụ, như tiền chảy từ túi của hãng. Như tôi đã nhấn đi nhấn lại, các cổ đông chỉ có kiểm soát hạn chế lên hành động của các nhà quản lí, và khi hội đồng quản trị (mà đối với nó ban quản lí thường có kiểm soát hữu hiệu) quyết định trả những người điều hành lương cao, tiền chảy từ túi của các cổ đông. Các cổ đông buộc phải trả. Thế nhưng có sự khác biệt căn bản: Chảng ai bị buộc là cổ đông trong bất kể hãng cụ thể nào, nhưng tất cả mọi người buộc phải nộp thuế.
^[12]Được thảo luận ngắn gọn ở chương 6.
^[13]Năng suất thấp nào đó có thể quan sát được của nhân viên nhà nước có thể không là tổn thất xã hội mà đơn giản là một dạng tái phân phối. Các nhân viên này có thể không có hiệu quả cho bất kể công việc nào được phân cho họ. Chỉ có trong khu vực tư nhân thì lương của họ mới phản ánh năng suất thấp.